耿志：二战时美国控制核原料决策及行动机制的确立

的铀矿石，但未及时采取行动。当年3月，“上加丹加联合矿业公司”总经理森吉尔（Sengier）向美国国务卿特别助理芬勒特（Finletter）当面提及这批铀矿石，指出还能从比属刚果获得约3000吨铀矿石，这些矿石含有比国务院感兴趣的钴更具价值的成分——镭和铀。4月和8月，森吉尔为此专门写信给芬勒特，但国务院一直未予回应。此时美国政府虽然已决定开展核项目，但项目处于高度保密状态，国务院等绝大多数政府部门并不知情，因而并不了解铀矿石的战略价值。

直到格罗夫斯（Groves）接管“曼哈顿工程区”之后，这种状况才发生大的改变。据格罗夫斯称，他较早就意识到，来自加拿大“埃尔多拉多矿冶公司”（Eldorado Mining and Refining Ltd.）每年300吨的铀矿石供应，对于工程的需要而言只能是杯水车薪。另外，他认为，“如果德国人真的在从事核竞赛，那么作为一项纯粹的预防措施，将现有的所有铀矿石全部买下是明智之举”。上任后不久，格罗夫斯便派人与“非洲金属公司”达成协议，收购了纽约斯塔滕岛约1100吨的铀矿石，将其分批运往霍普港的炼矿厂进行提炼，并购买仍存放于刚果的大约1000吨（约220万磅）已开采的铀矿石，交易价格平均为每磅1.6美元。鉴于“曼哈顿工程区”的铀矿石原料供应暂时充足，格罗夫斯未要求“上加丹加联合矿业公司”恢复开采比属刚果欣科洛布韦的透水矿井。随着“曼哈顿工程”的推进及成功研制出原子弹的前景愈发清晰，“曼哈顿工程区”对铀矿石原料的需求在不断增长。虽然当时铀矿石供应能够满足工程研发需求，但格罗夫斯已不满足于来自加拿大的和美国国内的较低品位的铀矿石。另外，他开始着眼于长远，担心战争结束之后北美地区的铀矿石资源可能面临枯竭，最重要的是，美国政府尚未控制位于比属刚果这一世界最优质的铀矿石资源。1942年12月，格罗夫斯提请“战时生产委员会”（War Production Board）采取行动，对国内的铀矿石原料交易进行严格管控。1943年6月24日，美国“军事政策委员会”（Military Policy Committee）更是接受了格罗夫斯的提议，不允许任何事情阻碍美国政府尽可能实现对核原料的全面控制。

1943年9月，格罗夫斯派遣拥有地质学背景的梅里特上尉（Merritt）前往比属刚果对铀矿石资源做进一步的勘探调查。虽然在欣科洛布韦以外地区未发现新的铀矿床，但梅里特发现，在欣科洛布韦被废弃的尾矿石中含有3%～20%的铀成分，依然具有很高的提炼利用价值。在梅里特调查结论的影响下，格罗夫斯试图劝说“上加丹加联合矿业公司”重新开采刚果欣科洛布韦透水的矿井，并将以后出产的所有铀矿石卖给美国政府，但公司总经理森吉尔认为，重开矿井会影响当地的铜矿开采，尤其这涉及比利时的国家利益，需要征求比利时政府的意见。因而，双方暂时没有达成一致意见。

为此，格罗夫斯希望借助英国政府之力向流亡伦敦的比利时政府施压，而且 “上加丹加联合矿业公司”的英国股东拥有该公司30%的股权，这也是一个可利用的有利条件。在格罗夫斯看来，借与此利益相关的英国政府之手解决问题乃为上策，尽管既有铀矿石原料能够满足“曼哈顿工程区”的需求，但是 “如果我们要确保在战争结束后我们不致陷于有工厂、有经验、有技术而没有原料来进行工作的困难境地，我们必须增加我们的矿源。根据当时的情报，对我们来说，比属刚果是最好的原料产地。但是由于比利时流亡政府当时设在伦敦，比属刚果的原料可能为英国人所垄断。这样，美国就将发现自己处在极为不利的地位”。从格罗夫斯回忆录中的这段表述可以看出，他提出美英两国政府共同与比利时政府谈判获取刚果铀矿石，也是担心英国政府借对比利时政府的影响力垄断比属刚果铀矿石资源，从而在核原料问题上形成对美国不利的局面。因此，格罗夫斯的提议不仅仅在于满足美国自身研制原子弹的原料需求，事实上还具有相当的政治动机，包含了长远的战略目的，并显露出通过控制核原料以垄断核武器的想法。有学者指出，“如果说美方对英方超出战时的打算感到不安，那么他们自己也有同样兴趣”。显然这一说法不无道理，因为英方也怀疑美方企图垄断铀矿石资源，这表明美英双方彼此如同“乌鸦站在猪身上”。

相比美国，英国政府更早步入铀研究领域。1941年8月30日，丘吉尔首相指示着手研制原子弹。因此，在核研发方面，英国一度居领先地位，同样也更早关注铀矿石原料的来源与供应问题。而且，英方关于原子弹可行性的研究结论，也是推动美国政府启动核项目的重要因素之一。

伦敦大学帝国学院物理学家汤姆森（Thomson）与“防空科学研究委员会”（Committee on the Scientific Survey of Air Defence）主席蒂泽德（Tizard）是最早关注原子能军事应用前景的少数英方人士中的代表。尽管他们最初认为研制出原子武器的可能性微乎其微，但都建议不应无视这种可能性，尤其在纳粹德国已获得捷克斯洛伐克境内铀矿石的情况下，应防止比利时的铀矿资源也落入德国人之手。1939年5月10日，蒂泽德会见森吉尔，希望“上加丹加联合矿业公司”将刚果铀矿石的优先购买权给予英国政府，但遭到拒绝。同年10月6日，英国三军参谋长委员会提醒内阁，应采取措施避免低地国家重要的战略资源在遭受德军进攻时落入敌手，资源清单中包括了比利时境内储存的铀矿石。除被占领的捷克斯洛伐克之外，纳粹德国当时获得铀矿石资源的另一可能渠道是通过葡萄牙。尽管葡萄牙出产的铀矿石数量实际每年不超过40吨且品质不高，但1942年英国政府通过“英国商业集团”（United Kingdom Commercial Corporation）去谈判购买葡萄牙北部乌戈伊利卡（Urgeirica）出产的铀矿石，并最终于1943年5月达成协议。同时，“英国商业集团”还与葡萄牙另外一家矿业公司签订了为期2年的购买其全部铀和镭的合同。虽然英国政府像美方一样调查后确定比属刚果拥有最丰富的优质铀矿石资源，但鉴于最初的铀矿石需求量有限以及英国与加拿大之间的特殊关系，遂做出决定，从加拿大获得英国所需的核原料。为此，1942年6月，英国驻加拿大高级专员麦克唐纳（Malcolm MacDonald）与加拿大政府接洽。加方决定，着手将“埃尔多拉多矿冶公司”收归国有，与英美共同分配铀矿石，并同意自身只获得其中较小的部分。美国政府积极支持加方的这一行动方案。然而，英方随后发现，美国几乎秘密买断加拿大的铀矿石并觊觎比属刚果的铀矿石。英国政府开始怀疑美国企图垄断控制所有核原料。丘吉尔的顾问彻韦尔勋爵（Lord Cherwell）特别指出，“确保铀的供应至关重要，美国人显然正试图垄断它……为此，我们正努力获取来自比属刚果的铀供应”。然而，为避免单方行动不利于谋求同美国建立核合作关系以及可能导致比利时一方坐地起价，英国政府决定与美方共同获取和控制比属刚果尚未开采的铀矿石，这与企图借助英方获得比属刚果铀矿石的美国政府不谋而合。

自1942年7月以来，鉴于战时面临的诸多困难和不利条件，英方一直在苦苦寻求将自己研制原子弹的“管合金”项目（Tube Alloys）并入美方的“曼哈顿工程区”中去，但起初遭遇美方的拒绝。美方认为，英国的核研发进展总体有限，一直未能突破实验室研究阶段，并且很可能抱有利用合作获得美方核技术以谋求战后商业利益的动机；没有英方的合作，不会对美国核研发造成实质性的困扰；只是加拿大作为英帝国自治领成员国如果受英方影响禁止对美出口铀矿石，将会给美方带来一个很大的难题。综合各种因素考虑，美方决定对英国采取限制性合作的做法，即核合作以有助于早日赢得战争为原则，不允许英方接触美方项目中自身未进行研发的领域。

1943年8月中旬在魁北克召开美英首脑及军方会议期间，格罗夫斯向罗斯福总统指出，他正着手获得比属刚果的核原料资源，因为除加拿大和美国国内的铀矿石资源之外，最好的矿石资源在比属刚果，否则在成功研制原子弹之后，将面临未控制比属刚果这一世界主要核原料来源而国内及加拿大的供应很快耗尽的不利处境。8月19日，美英两国政府签署关于战时核合作的《魁北克协定》，除明确规定共同致力于研制核武器、承诺不针对对方和经彼此同意不针对第三方使用该武器以及不将相关情报透露给第三方之外，还将在华盛顿建立一个由美国、英国和加拿大三方代表组成的“联合政策委员会”（Combined Policy Committee），协调彼此间的核合作事宜，并特别提及，“根据委员会所达成的一致方案的需要，以限制供应的方式对原料、器械和设备进行分配”。也就是说，不但在原子弹研制方面，而且在获取、控制和分配核原料方面，美英两国也将展开合作。

1943年12月17日，“联合政策委员会”的美英两国代表专门讨论了共同控制比属刚果核原料的问题。双方一致认为，此事非常重要，须征得最高层的意见，同时应进一步调查世界现有的核原料资源及其使用和控制状况，以便进一步协商制定行动建议。11944年2月15日，布什将格罗夫斯的报告面呈罗斯福总统。报告建议美国联合英国采取必要的行动去控制比属刚果的核原料，得到总统的批准。两日后召开的“联合政策委员会”会议重申控制比属刚果的核原料十分紧急，还讨论了美、英、加在核原料问题上开展三方合作的草约。草约指出：尽快获得足够的铀矿石供应符合三方的共同利益，如将所有的铀矿石控制在三方手中更能确保实现这一目标，而放任比属刚果这一世界最大且品质最优的铀矿石资源被他国控制而耗尽自己手中的资源，乃极其不明智之举；因此，除自身范围内的资源之外，在现实可行的条件下，力争对“非友好政府”（unfriendly governments）控制之下或易于控制的资源实现联合控制，眼下首要目标是获得和控制比属刚果的核原料资源；为此，应尽快在华盛顿建立一个由“联合政策委员会”指导的三方专门机构，以美国为一方，以英、加为另一方，共同分担该机构运作的所有费用。与此同时，在美国政府和比利时政府施压下，森吉尔同意重新开采欣科洛布韦的透水矿井，并在实现复产后1年半内向“曼哈顿工程区”出售344万磅（约1560吨）铀矿石，平均每磅1.71美元，但前提条件是，美方应补偿该公司在欣科洛布韦矿区开采铜矿方面的损失，并提供设备与劳动力等方面的支持。格罗夫斯拒绝接受这些条件。尽管如此，这一夭折的意向合同为后来美英与“非洲金属公司”订立第一笔购买比属刚果铀矿石的合同提供了基础。

1944年3月，美国驻英国大使怀南特（Winant）和陆军部的特雷纳少校（Traynor）代表美方在伦敦协同负责“管合金”项目的英国财政大臣安德森（Anderson），开始与比利时流亡政府代表进行正式谈判。在美英两方表示无意冒犯比利时主权之后，比利时政府原则上同意在顾及比方利益诉求的前提下考虑满足美英两国对刚果核原料的需求。

6月13日，在对上述草约做出修改之后，罗斯福和丘吉尔分别签署关于核原料的合作协定，即《托拉斯协定和宣言》（Agreement and Declaration of Trust）。该文件规定：两国成立受“联合政策委员会”节制的“联合开发托拉斯”（Combined Development Trust），其职能在于专门负责核原料调查勘探、开采生产、运输存储、生产加工以及分配等事宜，并采取必要措施“尽最大努力去获得对除两国政府、各自治领政府、印度政府和缅甸政府管辖领土之外的某些地区的铀和钍供应的控制，并开发生产”，而“托拉斯获得的所有金属铀和钍、铀矿石和钍矿石及其供应，以及其他财产，应作为受两国政府共同所托保管之物而持有，处置或以其他方式处理应依据‘联合政策委员会’的指示”。相比草约，正式协定有三点主要变化：1.专门机构采取“托拉斯”（trust）而非公司（corporation）的形式；2.未将加拿大纳入正式缔约方，这是因为需同《魁北克协定》保持一致，但同意加拿大在“联合开发托拉斯”中可以派有一名代表，因而“联合开发托拉斯”的全部费用由美英对半分担，加拿大不再与英国共同承担另一半的费用；3.将金属钍和钍矿石也列入获取和控制的核原料范畴。

“联合开发托拉斯”这一行动机制的确立，促使美英加快了同比利时政府及“非洲金属公司”的谈判进程。经大约半年的数轮谈判之后，1944年9月25日，在此前夭折意向合同的基础上，“联合开发托拉斯”与“非洲金属公司”正式签署344万磅铀矿石的交易合同。合同规定，高品位矿石每磅1.45美元，低品位矿石每磅1.4美元，自1945年8月开始交付，1946年3月完成履行合同。“联合开发托拉斯”为重开矿井补偿“上加丹加联合矿业公司”55万美元，并协助采购设备和雇佣人力。次日，美英两国政府与比利时政府签署三方协议。协议规定：比利时政府将确保对其领土管辖范围内核原料矿石的有效控制，并对“非洲金属公司”向“联合开发托拉斯”出售344万磅铀矿石及以后的交易提供担保，美英政府将为生产企业提供相关便利条件；在履行这笔合同期间及合同完成之后的10年内，比利时政府给予美英两国在采购刚果铀矿石原料方面优先购买权，并承诺尽最大努力向美英提供用于军事和战略所需的核原料，但比利时政府有权为自己的科学研究和工业发展储存适当数量的核原料；在协商一致的情况下，美英允许比利时以平等方式参与使用这些核原料的工业或商业利用。

由于依据《魁北克协定》，英国的核项目被并入美国的“曼哈顿工程”，英国政府已放弃战时独立研制原子弹，以及由于美方强调有助于赢得战争胜利是两国核合作关系的原则基础，因此，尽管战争期间“联合开发托拉斯”获得的所有核原料名义上应归美英两国共同所有并加以分配，但事实上几乎全部核原料都归入美国政府囊中，而英国政府还需为此承担全部费用的一半。虽然成立“联合开发托拉斯”的直接动因是美英企图联手控制比属刚果的核原料资源，但目标显然并不仅限于此，而是如《托拉斯协定和宣言》所阐明的那样，力求尽可能实现全球性的控制。尽管美英都明白难以真正做到如此，比如苏联境内的核原料，但表明美英两国政府的着眼点已不仅仅是满足战时的核原料需要，尤其是美国政府已开始绸缪战后，更多是出于国家战略上的长远考虑。正如美国官方史所指出，“美国和英国的领导人都得出结论，共同致力于寻求并控制世界上尽可能多的铀和钍的矿藏符合两国未来的最大利益；他们推断，这一政策将确保他们的政府随时获得难以估量的重要新资源，并不让这些资源落入潜在敌人之手”。

“曼哈顿工程区”运转初期，研制原子弹更多停留在理论层面，科学家和工程技术人员实际处于不断探索的过程中。不论原子弹研制成功与否，核原料供应都是必要的物质基础。随着研发不断取得进展，有确凿证据表明成功研制出原子弹只是时间问题，美国政府决策者越来越不满足既有的核原料供应，开始采取行动试图对世界范围内的核原料资源，至少针对主要的优质核原料，加以获取和控制。对美国政府而言，借助英国的殖民帝国体系与一些欧洲被占领国家政府流亡伦敦所带来的天时、地利与人和方面的优势，建立起美英两国联合行动机制，既可以保障“曼哈顿工程区”的原料供应，也能够以有助于赢得战争为由在美英之间的核原料分配上几乎占有全部份额，并防止英国抛开美国独自行事，从而抢先控制世界主要的核原料资源。因此，获取和控制核原料成为美国政府决策者殚精竭虑的事项。此外，美国政府已显露出不仅仅要满足战时研制原子弹的原料所需，而且要着眼于长远的战略考量。一定程度上，控制核原料成为美国政府防止别国研制核武器从而维持自身核垄断地位的一种手段，亦是战后美国核不扩散政策的发端。

通过“联合开发托拉斯”，除获得和控制比属刚果的核原料之外，第二次世界大战末期，美英两国还控制了葡萄牙、荷属东印度和巴西的核原料资源，以及迫使瑞典政府承诺禁止出口本国的核原料矿石。1945年12月3日，“联合开发托拉斯”在其报告中指出，尽管从商业的和政治的角度不可能实现对全球核原料的完全控制，但美英加三方已控制当时世界铀矿石总产出的约97%，未来只有苏联和瑞典可能挑战“联合开发托拉”拥有的优势地位，尽管在中国和葡萄牙的西非殖民地也可能发现铀矿床，但似乎不太可能构成挑战；钍矿石资源方面，美英加三方已控制世界总产出的约65%。也就是说，战时美英两国政府以“联合开发托拉斯”的名义基本实现了对已探明的世界核原料的联合控制，尤其对美国而言，“联合开发托拉斯”的分配方案使其几乎垄断了核原料矿石的供应，成为联合行动机制的最大受益者。

战时美国政府获取和控制世界核原料的行动是与英国、加拿大在“联合开发托拉斯”的名义下共同实施的。作为最大的殖民宗主国和欧陆国家流亡政府庇护者的英国，以及拥有丰富铀矿石原料资源的加拿大，在行动中都发挥了特殊作用，做出了重要贡献。然而，美国政府以英国与加拿大未独立开展核武器研发为名，将“联合开发托拉”获取和控制的核原料悉数收入自己囊中，强调战时核合作的原则与目的在于“最短时间内制造出原子弹”以及“有利于进行目前这场战争”。尽管英国政府承担了“联合开发托拉”全部经费的一半，对美国全取核原料的做法亦有所不满，例如曾对以“联合开发托拉斯”名义在比利时和德国境内缴获的核原料临时滞留英国时要求留给英方，但迫于美方压力，最终几乎全部核原料都运往美国。战时只有美国具备研制核武器的能力和条件，英国的生存很大程度上都有赖于美国，英国不得不接受这种安排，是其依赖美国确保生存所付出的代价之一。战争结束之后，在获取美国核武器技术无望的情况下，英国政府决定独立研制核武器，为此要求重新分配核原料。1946年5月13日，美英达成新的核原料分配协议，即1946年3月31日之前“联合开发托拉斯”手中的核原料归美方所有，包括美军在欧洲战场缴获的以及从加拿大购得的，4月1日至12月31日期间获得的核原料则在英美之间按照5︰5的比例进行分配；同时，美方将向英方提供50吨的马林克罗化工集团（Mallinckrodt）生产的铀氧化物和15吨铀金属。另外，关于费用的分担，英方对原有的行政、研究、开发和地理考察的支出分配没有异议，但对于获取核原料的支出，认为公平的做法是，自日本投降起，各政府仅支付从“联合开发托拉斯”实际获得的或是依据分配协议即将获得的原料支出。美方最终妥协，接受了英方的方案。

1948年1月，美英两国达成《临时协议》（modus vivendi），宣布战时达成的《魁北克协定》等协议正式失去效力，“联合开发托拉斯”被更名为“联合开发署”（Combined Development Agency）。美英最初依然在获取和控制世界核原料方面保持紧密合作，但随着英国独立建设核威慑力量以及美国在1952年之后的核原料供应形势大为改观，“联合开发署”的作用大为减弱，到20世纪80年代，其直接采购核原料的行动已基本停止，直至1990年12月31日被正式宣布解散。总的来看，通过“联合开发托拉斯”及后来取代它的“联合开发署”，美国政府借助这种联合行动机制，不但在战时基本垄断了世界范围内已探明的核原料，而且在战后依然保有核原料供应方面的相对优势，从而为其最先研制成功原子弹，以及战后一度的核垄断和一直维持至今的核优势地位，奠定了重要的原料物质基础。

                                                                    转载于《历史教学》（下半月刊）2026年第3期